Word abonnee

Verzekeren lokale overstroming mogelijk

Voor veel verzekerden is het zowel voor- als na een overstroming niet duidelijk in hoeverre een schade zal worden gecompenseerd via een verzekering, aansprakelijkheid van een regionaal bestuur of de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts). Dat blijkt uit rechtszaken die na extreme wateroverlast volgen, maar ook uit een consumentenonderzoek dat het Verbond in 2016 door GfK heeft laten uitvoeren: de meeste consumenten verwachten bij overstromingsschade aan gebouwen en inboedel dat 'iemand anders' de schade zal betalen. De meest genoemde 'andere' is de eigen verzekeraar, gevolgd door de overheid en de gezamenlijke verzekeraars.

Hoewel het Verbond van Verzekeraars in 1998 het bindend besluit ten aanzien van een verbod op dekking van overstroming (1955) heeft ingetrokken, is schade door overstroming in zijn algemeenheid nog steeds nauwelijks verzekerbaar op een reguliere brandverzekering. Er is in Nederland slechts één aanbieder die hier, met een specifieke overstromingsverzekering, dekking voor aanbiedt. Het gevolg is dat meer dan 99 procent van de 7,5 miljoen huishoudens niet verzekerd is tegen een risico dat ze waarschijnlijk ook niet kunnen dragen. Ook voor bedrijven is het aanbod op dit moment zeer beperkt. Voor grote Internationale concerns wordt er wel regelmatig een (gelimiteerde) overstromingsdekking geboden, maar voor het mkb en de agrarische sector is er geen volwaardig aanbod beschikbaar.

De kans dát onze waterwerken het begeven, is door de hoge kwaliteit gelukkig erg klein, maar de financiële gevolgen áls het gebeurt zijn enorm. Het risico verschilt per gebied, waardoor naast het cumulatierisico (de optelsom van vele verzekerde waarden bij één gebeurtenis) ook antiselectie speelt: alleen zij die het risico werkelijk percipiëren zullen een verzekering willen afsluiten. Solidariteit is dan ook - ondanks het gegeven dat niet elke verzekerde dezelfde kans op schade heeft - een noodzakelijke randvoorwaarde om een dergelijk risico grootschalig te verzekeren.

Kleine kans met een enorme impact

In de afgelopen jaren zijn er al veel initiatieven geweest om deze situatie te veranderen. Dat is om verschillende redenen nog niet gelukt. Al sinds midden jaren negentig vindt er regelmatig overleg plaats tussen de Rijksoverheid en het Verbond van Verzekeraars over een mogelijke financiële regeling voor compensatie van schade bij rampen. De geschiedenis toont aan dat actuele politieke prioriteiten een grote rol spelen in de discussie over een compensatiesysteem. Het onderwerp speelt vlak na overstromingen op, maar verdwijnt door andere ontwikkelingen, zoals mindere economische tijden, snel weer naar de achtergrond. Tot een alomvattende oplossing voor overstromingen is het op dit moment dan ook nog niet gekomen.

Wts

Waar men niet tot een verzekeringssysteem voor overstromingsschaden kwam, is in 1998 wel de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen tot stand gekomen (Wts, vanaf 2010 Wet tegemoetkoming schade bij rampen). Deze wet heeft als doel een compensatie door de overheid te regelen voor schades die niet verzekerbaar zijn. Bij ministeriële regeling kan de overheid besluiten dat onder andere particulieren en bedrijven in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de geleden schade en de gemaakte kosten als gevolg van een ramp. Op grond van de Wts wordt nooit een volledige schadevergoeding toegekend. Er gelden voorwaarden, zoals: er moet sprake zijn van een ramp als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio's. En alleen schade die onverzekerbaar, onvermijdbaar en niet-verhaalbaar is, komt voor een tegemoetkoming in aanmerking. Bovendien is er geen sprake van een volledige vergoeding van schade en kosten, maar van een tegemoetkoming. De reden dat de Wts geen recht op volledige schadevergoeding kent, is als volgt:

'Het kabinet is van oordeel dat schade als gevolg van bijvoorbeeld een overstroming door zoet water primair door de gedupeerde moet worden gedragen. Eerst als de gevolgen van een gebeurtenis zo ernstig zijn dat nationale belangen een rol spelen of dat de totaalschade zeer groot is dan wel burgers onevenredig zwaar worden getroffen, is financiële hulp van overheidswege aangewezen. Deze hulp dient voor herstel en wederopbouw opdat maatschappelijke en economische ontwrichting in het getroffen gebied kan worden beperkt.'

Neerslagclausule uit 2001

Neerslagschade is sinds begin deze eeuw wél regulier verzekerd. Na de enorme hoosbuien in 1998, waarbij door de (relatief) beperkte afvoercapaciteit van sloten en gemalen veel polders blank kwamen te staan, heeft het Verbond een neerslagclausule opgesteld. Deze is in 2001 als advies aan de leden aangeboden. Onder deze clausule zijn grootschalige overstromingen als gevolg van neerslag elders niet gedekt, maar schade aan opstal en inboedel als gevolg van extreme lokale neerslag werd hierdoor wel verzekerbaar, zowel voor burgers als bedrijven. De meeste brandverzekeraars hebben deze clausule (al dan niet aangepast) toegepast in hun polissen.

Wts is een vangnet-regeling, die schade nooit volledig zal vergoeden

De huidige neerslagclausule bestaat uit twee componenten: de directe en indirecte neerslagschade. De directe heeft betrekking op neerslag die op of tegen de woning of het gebouw is gevallen, maar ook op neerslag die via de straat de woning of het gebouw is binnengedrongen. Bij de indirecte neerslag gaat het om het overlopen van sloten, grachten en kades, maar ook van kleine rivieren door uitsluitend plaatselijke neerslag. In de clausule worden ook grenzen gesteld aan de hoeveelheid neerslag. Die grenzen zijn gebaseerd op het risico van overstroming, waardoor het in de huidige situatie heel lastig is uit te leggen wat wel of niet is gedekt. Zo hanteren verzekeraars een grens van de afstand tot het pand waarbinnen de neerslag moet zijn gevallen en wordt daarbij ook nog een minimale intensiteit gehanteerd (meestal dekking vanaf 40 mm in 24 uur, 53 mm in 48 uur of 67 mm in 72 uur).

De verwoording van die gehanteerde bepalingen sluit nu niet aan bij de dekkingsperceptie van de verzekerden en dat is niet in het belang van de klant.

Klimaatverandering zorg voor nieuwe discussie

In het licht van een veranderend klimaat is het onderwerp sinds 2017 weer onderdeel van gesprekken tussen overheden en verzekeraars. Ook op het gebied van preventie wordt er steeds vaker gediscussieerd over een rol voor de eigenaren en gebruikers van gebouwen, percelen en goederen. Niet voor niets zoeken steeds meer wetenschappers en beleidsmakers wereldwijd naar financiële oplossingen voor compensatie. Daarbij wordt ook gekeken naar de rol van verzekeringen, omdat hiermee compensatie vooraf kan worden gefinancierd. Maar ook omdat verzekeraars hun expertise kunnen inzetten bij bewustwording, preventie en schadeafhandeling.

Gat tussen neerslagdekking verzekeringen en Wts

Vorig jaar signaleerden verzekeraars en overheden in de nationale adaptatiedialoog Klimaat en Verzekerbaarheid een gat tussen de verzekeringsdekkingen en de vangnetregeling van de overheid (Wet tegemoetkoming schade, Wts). Er zijn nu situaties waar de Wts niet voor is bedoeld, maar waar ook vrijwel geen verzekeringsdekking voor geldt. Een 'mooi' voorbeeld is wat dat betreft de overstroming in Wilnis in 2003. Bovendien bleek de vijftien jaar oude door verzekeraars veelvuldig toegepaste neerslagclausule moeilijk uit te leggen.

In het klimaatrapport Hoofd boven water (september 2017) heeft het Verbond daarom aanbevolen om onderzoek te doen in hoeverre de huidige neerslagdekkingen kunnen worden uitgebreid, zodat voor­taan lokale overstromingen met een andere oorzaak dan lokale neerslag kunnen worden verzekerd. Het streven was vooral om tot een betere aansluiting van (verzekerings-)dekking en (overheids-) compensatie te komen, waarmee gedupeerden, particulieren en ondernemers zo min mogelijk in een gat vallen. Om dit met de gewenste urgentie te kunnen oppakken, is begin dit jaar een projectgroep ingesteld met als opdracht de verzekerbaarheid van lokale overstromingen te onderzoeken.

De projectgroep heeft dit onderzoek afgelopen zomer afgerond en acht het haalbaar om op particuliere en zakelijke brandpolissen aanvullende dekking te bieden tegen overstroming door het falen van secundaire waterkeringen, mits er voldoende aandacht is voor goed huisvaderschap en preventie wordt gestimuleerd. De conclusies worden ondersteund door analyses van herverzekeringsmakelaars Guy Carpenter en Willis Re en gesprekken met wetenschappers van de VU en TU Delft. Ook daaruit blijkt dat het verzekeren van lokale overstromingen haalbaar is. Het falen of overlopen van een secundaire waterkering heeft namelijk per definitie een lokaal karakter en leidt daarmee tot een verzekerbare schadelast.

Feitelijk luidt het (niet-bindende) advies als volgt:

'1.   De huidige brandverzekeringen kunnen worden uitgebreid met alle schade door neerslag en water dat van buiten het gebouw binnenstroomt, behalve water dat helemaal of gedeeltelijk afkomstig is van de zee, een rivier of een binnenwater, doordat een primaire waterkering is overgelopen of heeft gefaald. Deze primaire waterkeringen zijn vastgelegd in de Waterwet en het Nationaal Basisbestand Primaire Waterkeringen.

2.   Het stimuleren van preventie is een wezenlijk onderdeel van het verzekeren van kleinschalige overstromingen en andere vormen van wateroverlast. Er zijn steeds meer technische mogelijkheden beschikbaar en met simpele oplossingen kunnen gebouweigenaren en -gebruikers veel schade voorkomen. Ook deuren en ramen kunnen waterdicht worden afgesloten. Verzekeraars kunnen zich onderscheiden door hier inventief op in te spelen met hun producten en voorwaarden. Ten slotte is het raadzaam om te kijken naar dekking van schade door grond- en rioolwater met een andere oorzaak dan neerslag. Deze twee aanbevelingen zijn expliciet niet-bindend. Dat betekent dat iedere verzekeraar vrij is om te bepalen of en hoe hij de aanbeveling opvolgt. Bovendien is het aan verzekeraars om de aanbevelingen te vertalen naar de eigen producten, premies en voorwaarden, voor zowel de particuliere als de zakelijke markt.'

Opvolging

Het voorstel is geen bindend advies. Verzekeraars moeten zelf naar de vertaling en gevolgen voor hun eigen portefeuille kijken. Maar gezien de mogelijkheden en de maatschappelijke wenselijkheid verwachten we wel dat veel verzekeraars hiermee aan de slag gaan. Overigens staat het verzekeraars natuurlijk vrij om ook verder te gaan dan het advies.

De huidige neerslagclausule blinkt niet uit in helderheid

De mogelijkheden voor een uitgebreidere dekking gelden voor de markt als geheel. Voor specifieke situaties, waaronder buitendijkse gebieden, bijzondere constructies, percelen et cetera, kunnen de mogelijkheden verschillen. Voor ondernemers speelt ook de dekking voor gevolgschade (bedrijfsschade), inclusief het toe- en afnemersrisico, een belangrijke rol, die meegewogen zal moeten worden. Het is aan verzekeraars, makelaars en adviseurs om dit goed in te schatten. Maar zij zullen sowieso rekening moeten houden met het feit dat klimaatverandering op termijn andere risico's met zich mee gaat brengen.

Hoe staat de politiek erin?

Eerdere adviezen liepen onder andere stuk op politiek draagvlak. Minister Van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) geeft aan dat ze het recente advies van het Verbond als iets heel positiefs ziet en hoopt dat de leden het advies overnemen. Verder wil ze (blijven) inzetten op technische beschermingsmaatregelen tegen het bezwijken van primaire dijken, en als het toch misgaat, kan de politiek de Wts inroepen. Nader onderzoek vindt ze niet nodig, maar ze wil wel met het Verbond in gesprek om samen te kijken hoe duidelijkheid en bewustwording is te verbeteren.

Conclusie

Deze aanbevelingen zijn een belangrijke stap in de goede richting. Een uitgebreidere dekking kan bijdragen aan duidelijkheid, bewustwording en preventie, maar ook aan een sneller economisch herstel, rust en stabiliteit na een gebeurtenis. Tegelijkertijd wordt met deze uitbreiding geen volledige overstromingsdekking geboden. Zonder steun van de overheid lijkt een grootschalige (de maatschappij als geheel) dekking voor overstromingsschade voor het bezwijken van primaire waterkeringen op dit moment echter niet haalbaar. Gedupeerden van een overstroming van bijvoorbeeld de Maas of Rijn blijven afhankelijk van een compensatie door de overheid, vanuit de Wts. En voor een overstroming door zeewater is zelfs dit niet geregeld.

De projectgroep adviseert om over een aantal jaren, samen met de overheid, een evaluatie te doen. In die evaluatie kan worden bekeken of het bestaande gat is afgenomen of verdwenen, de preventie/bewustwording is verbeterd, terwijl het waterveiligheidsniveau nog steeds gewaarborgd blijft. Het liefst zou de projectgroep zien dat dit een vast onderdeel wordt van het Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie. 

Timo Brinkman2

T. (Timo) Brinkman

De auteur is beleidsadviseur bij het Verbond van Verzekeraars te Den Haag.

Andere artikelen: Editie 881 - Januari-februari 2019

-->